Spacca Caminhamos para o início da vigência da reforma tributária sem uma definição de como a litigância judicial do IVA dual ocorrerá. A Emenda Constitucional nº 132/2023 substituiu os tributos sobre consumo (IPI, ICMS, ISS, Cofins e contribuição ao PIS) por…

Caminhamos para o início da vigência da reforma tributária sem uma definição de como a litigância judicial do IVA dual ocorrerá.

A Emenda Constitucional nº 132/2023 substituiu os tributos sobre consumo (IPI, ICMS, ISS, Cofins e contribuição ao PIS) por dois tributos com idêntica hipótese de incidência: a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), federal, e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), estadual e municipal.

Duas grandes preocupações surgem em relação à judicialização dos novos tributos: uma sobre o volume de processos e outra sobre a uniformidade da jurisprudência. Ambas são complementares, mas não se confundem. Quanto ao volume de processos, busca-se evitar que sobre os mesmos fatos e bases jurídicas sejam criados múltiplos litígios, ou ainda ações com os três entes federativos atuando em litisconsórcio. Quanto à uniformidade da jurisprudência, o ponto está em garantir a simplificação buscada pela reforma tributária, assegurando que a mesma interpretação dos fatos e do direito valha para ambos os tributos, assim como para todos os contribuintes, de forma igualitária.

Cada uma dessas preocupações exige um tratamento e uma solução própria. A primeira passa por enfeixar as cobranças e as impugnações de ambos os tributos na mesma demanda, com um único ente público representando os interesses estatais por delegação dos demais. A segunda, por definir quais as estruturas adequadas para julgamento e para a uniformização da interpretação das normas de regência das duas exações.

Uma das propostas em debate é a criação de um tribunal misto, com magistrados federais e estaduais, voltado ao julgamento das causas sobre IBS e CBS. Esse artigo sustenta que tal proposta não resolve nenhum dos dois problemas. O caminho correto passa pela unificação dos entendimentos administrativos entre os entes federativos, pela adoção da política do litigante único no contencioso judicial e pelo fortalecimento dos mecanismos de uniformização de jurisprudência já existentes no Superior Tribunal de Justiça.

O cenário mais aflitivo da reforma tributária no Poder Judiciário está na possibilidade de multiplicação de litígios sobre os mesmos fatos e direito.

A competência para os novos tributos é partilhada de forma vertical e horizontal. O IBS é um único imposto, dos estados, Distrito Federal e municípios. A tributação no destino foi adotada, de forma que o contribuinte deverá IBS ao estado e ao município do local da entrega da mercadoria ou da prestação do serviço (artigo 11 da Lei Complementar nº 214/2025), em cada uma de suas operações. Potencialmente, cada empresário será contribuinte do IBS em todos os estados, Distrito Federal e municípios do país. A CBS será devida à União, sobre as mesmas operações. Ambos os tributos são sujeitos às mesmas regras, salvo quanto ao sujeito ativo e às alíquotas.

Observada exclusivamente a regra geral sobre legitimação para estar em juízo (artigo 17 do CPC), as discussões sairão do domicílio do devedor e se espraiarão pelo território nacional, envolvendo múltiplas pessoas jurídicas de direito público. Cada município poderia cobrar o quinhão que lhe cabe do total do IBS de um contribuinte, multiplicando-se a demanda em diversos foros. Uma ação de iniciativa do contribuinte, buscando a declaração de que sua atividade econômica se enquadra em determinado tratamento mais favorável, poderia exigir a formação de um litisconsórcio passivo entre 5.598 pessoas jurídicas de direito público — a União, os 26 estados, o DF e os 5.570 municípios.

O Superior Tribunal de Justiça mapeou o problema. Uma comissão constituída para analisar os possíveis cenários da execução fiscal a partir da reforma tributária identificou, no pior deles, a triplicação do número de processos: se cada exação viesse a dar origem a três execuções fiscais, dos três entes federativos, o resultado seria catastrófico para o Judiciário. Esse cenário não é inevitável nem, acredita-se, o mais provável — mas exige ação preventiva.

Na ausência de articulação entre os entes federativos, dois caminhos são prováveis. O primeiro: a Justiça Estadual julga o que diz respeito ao IBS e a Justiça Federal os processos sobre a CBS, ainda que oriundos de uma mesma autuação — com dois processos idênticos tramitando em paralelo, cujos recursos serão depois unificados nos tribunais locais e, a seguir, no STJ e no STF. O segundo: tudo é atraído para a Justiça Federal, pela presença da União em um dos polos. Nenhum dos dois caminhos é satisfatório, mas há soluções.

A legislação deu passos importantes, ao prever, nas discussões judiciais do IBS, a possibilidade de delegação e representação recíproca entre estados, Distrito Federal e municípios, caminhando na direção do litigante único. Essa integração foi melhor desenhada na cobrança da dívida ativa, mas também tem bases lançadas na defesa judicial contra o imposto.

A integração da fiscalização e cobrança do IBS foi adotada pela Lei Complementar n. 227/2026. O Comitê Gestor do IBS foi encarregado de coordenar, com vistas à integração entre os entes federativos, a cobrança judicial dos créditos tributários. Existe a possibilidade de delegação da inscrição em dívida ativa entre estados, Distrito Federal e municípios (artigo 2º, § 1º, VI, e § 10, da Lei Complementar nº 227/2026), e destes ao CGIBS (artigo 2º, § 1º, VII, da Lei Complementar nº 227/2026). Essas competências serão exercidas pela Diretoria de Procuradorias, órgão do CGIBS (artigo 38 da Lei Complementar nº 227/2026).

As disposições sobre a fiscalização do IBS facilitam e dão as bases para o sucesso da concentração das relações judiciais. O lançamento foi previsto como um ato único de eficácia nacional, em nome de todos os entes da federação. As ações de fiscalização devem ser conjuntas e coordenadas, apesar de competirem, de forma simultânea, a auditores fiscais de estados, Distrito Federal e municípios (artigo 4º, §§ 5º e 8º, da Lei Complementar nº 227/2026). Haverá um ente titular e um cotitular, se possível de esferas diversas, sendo que outros podem se habilitar como participantes (artigo 4º, §§ 2º a 4º e 6º da Lei Complementar nº 227/2026). O lançamento apura o crédito do imposto, em relação a todos os potenciais credores, em regime de delegação (artigo 3º e artigo 4º, § 3º, da Lei Complementar nº 227/2026).

A legislação atribui ao Comitê Gestor a coordenação das atividades de representação judicial (artigo 2º, § 1º, VI, ‘b’, da Lei Complementar nº 227/2026). Essa coordenação deve ser exercida especificando qual estado ou município será responsável pela representação judicial do imposto, de forma a evitar que uma ação de iniciativa do contribuinte exija a formação de um litisconsórcio passivo entre 5.597 pessoas jurídicas de direito público.

A opção legislativa por um representante judicial único do IBS não se reflete necessariamente em uma unificação dos conflitos envolvendo IBS e CBS, mas é imperativo que isso venha a acontecer.

A CBS é um tributo da União e, como consequência, a Procuradoria da Fazenda Nacional é a representante dos interesses do fisco em Juízo. O legislador abriu as portas para a integração da fiscalização e do lançamento, ao prever a delegação recíproca quanto à fiscalização do IBS e da CBS (artigo 326 da Lei Complementar nº 214/2025 combinado com artigo 4º, § 7º, da Lei Complementar nº 227/2026) nos processos fiscais de pequeno valor. Poderia ter mencionado expressamente que a cobrança e a defesa judicial acolhem mecanismos de integração para todos os processos fiscais.

Na falta de avanço integrativo, a representação seguirá a via dual. A União falará na defesa da CBS — perante a Justiça Federal; o estado ou município definido na forma da legislação atuará na defesa do IBS — perante a Justiça Estadual. A consequência tende a ser uma duplicação dos litígios. Para cada dívida, haverá uma execução fiscal movida pela União, outra por estado ou município. O marco legal atual não é expresso em permitir a possibilidade de cumulação, em uma mesma causa, de pedidos antiexacionais relativos ao IBS e à CBS — daí, novamente, a necessidade de integração.

O resultado da aplicação irrefletida da legislação será a duplicação do trabalho. A mesma discussão ou cobrança serão apresentadas duas vezes ao Judiciário. Ainda que se permita a cumulação de pedidos em ações movidas pelos contribuintes, serão necessárias ao menos duas pessoas jurídicas de direito público diversas no processo, atuando em litisconsórcio de forma idêntica (espera-se!) cada uma em relação a um dos tributos.

Antes de pensar na judicialização, é preciso resolver o que compete à administração pública. O contencioso administrativo precisa ser unificado. Se os entes federativos não conseguem essa unificação — que já é obrigatória por força de Constituição e lei — no campo do Poder Executivo, não têm fundamento lógico para pretender resolver esse problema alterando o Poder Judiciário, criando órgãos ou novas estruturas de julgamento.

A obrigação de unificação administrativa já está no texto constitucional. O artigo 156-B da Constituição determina que o Comitê Gestor do IBS e a Administração Tributária da União compartilharão informações fiscais e atuarão com vistas a harmonizar normas, interpretações, obrigações acessórias e procedimentos relativos aos tributos. O mesmo dispositivo autoriza a implementação de soluções integradas para a administração e a cobrança do IBS e da CBS — incluindo a integração do contencioso administrativo.