Uma década após a queda da petista, avanço das emendas impositivas, fortalecimento do Centrão e ...

Há uma década, o impeachment de Dilma Rousseff sacramentou uma virada no jogo de poder político brasileiro: a gradual transferência de poder do Executivo para o Legislativo. Os efeitos desse novo arranjo são sentidos até hoje e determinarão a forma de governar do próximo presidente eleito.

Em 31 de agosto de 2016, o Senado confirmou o afastamento da ex-presidente, nove meses depois de o então presidente da Câmara, Eduardo Cunha, fazer raro uso de sua prerrogativa de abrir procedimento contra a petista, a primeira vez que a gaveta do impeachment era aberta desde o processo contra Fernando Collor, em 1992.

Ao destravá-la, Cunha abriu um ponto de inflexão em meio a uma crise mais ampla, que acabou por consolidar o avanço parlamentar sobre a agenda do governo, culminando em uma autonomia inédita hoje usufruída por deputados e senadores.

A demonstração de força do presidente da Câmara sobre o chefe do Executivo se somou à obrigação do pagamento de emendas parlamentares, que gradualmente ampliou seu escopo e assumiu diferentes moldes na última década. Hoje, um quinto do orçamento discricionário da União é decidido de forma impositiva pelo Legislativo, o equivalente a R$ 37,8 bilhões. Resultado: o parlamentar depende menos do governo, e até de seu partido, para garantir a execução dos recursos que destinou às suas bases.

Na Câmara, a derrocada do poder de barganha presidencial pode ser medida em números, com o presidente Luiz Inácio Lula da Silva enfrentando a menor adesão governamental nas votações em plenário desde a crise que derrubou Dilma. O petista também vê uma escalada recorde de derrubadas de seus vetos presidenciais e uma taxa tímida de transformação de seus projetos em norma. O veto histórico à indicação do ex-advogado-geral da União Jorge Messias ao Supremo Tribunal Federal marcou esse novo cenário.

A reportagem analisou votações nominais do plenário da Câmara entre 2003 e julho de 2026, em que a liderança do governo orientou voto, sobre projetos de lei, leis complementares, PECs e MPs, a partir dos Dados Abertos da Câmara e do Senado. As métricas de fidelidade consideram apenas votações com ao menos 10% de divergência, ou seja, não unânimes.

A crise que remodelou a relação entre Executivo e Congresso

Em 2016, o afastamento de Dilma ocorreu em meio a um chacoalhão institucional que atravessava Planalto e Congresso. Em 2013, manifestações de rua pressionaram a primeira gestão da petista, que até então mantinha margem de negociação entre os partidos da coalizão.

Em 2015, a Emenda Constitucional 86 instituiu a execução obrigatória das emendas individuais, consolidando o chamado orçamento impositivo e reduzindo a possibilidade de controlar a liberação desses recursos. No âmbito eleitoral, foi instituído o fim do financiamento empresarial de campanha e se criou o fundo eleitoral. Em 2017, já no governo de Michel Temer, a reforma eleitoral acabou com as coligações e criou a cláusula de desempenho, pressionando partidos menores.

"Entre 2015 e 2017, a sensação que eu tenho cada vez mais é que a gente viveu no Brasil uma conjuntura crítica", diz Graziella Testa, cientista política da Universidade Federal do Paraná (UFPR). "Existe um equilíbrio em que está todo mundo seguindo a mesma trajetória institucional. De repente, tem uma mudança brusca e, depois dela, todo mundo passa a seguir a trajetória nova. E não dá para pensar 2022 sem 2016"

Tal trajetória se vale dos arranjos possíveis no "presidencialismo de coalizão". O termo foi cunhado em 1988 pelo cientista político Sérgio Abranches para descrever o modelo que embasa o poder brasileiro desde a redemocratização: o presidente concentra as decisões executivas, o Congresso legisla, e tirar a agenda do papel depende de uma coalizão majoritária costurada entre partidos.

As primeiras gestões de Lula e a primeira de Dilma foram felizes nesse cenário: mais da metade das votações terminava em consenso quase unânime e cerca de oito em cada dez propostas do Executivo viravam norma. O índice de governismo, ou seja, o percentual de adesão da Câmara aos projetos em que o governo orientava uma posição, ficava na casa dos 70%. Na prática, a coalizão funcionava, e os deputados seguiam a orientação partidária e governista.

O contraste vem com Dilma 2, quando a crise ruiu sua frágil aliança. O consenso ocorria em apenas 27% das pautas, e a presidente vivia a menor adesão à sua agenda na série analisada. O baixo índice é agora repetido por Lula

O cenário exacerbou o poder do presidente da Câmara de decidir pelo afastamento presidencial, levando a posteriores apelos, no Senado, por uma revisão da lei de modo a reequilibrar o poder. Na direção oposta, na Câmara, o então presidente da Casa, Arthur Lira, abriu uma discussão sobre o semipresidencialismo, que institucionalizaria o poder que sua função ganhou com o tempo. Nenhuma das duas prosperou.

"A primeira coalizão não bem-sucedida é justamente no Dilma 2. Se a gente recuperar até a véspera do impeachment, ela está tentando recompor a coalizão, mudando gente no ministério", avalia Andrea Marcondes de Freitas, cientista política da Unicamp e pesquisadora do Centro de Estudos de Opinião Pública (Cesop). "Depois de uma crise tão prolongada, os atores perdem a informação de como era a relação no período anterior e têm que se reacomodar".

A fragmentação da governabilidade

Após Dilma, Temer encontra mais vazão para suas pautas no Congresso, uma vez que assume o governo como um representante natural dos próprios parlamentares. "Ele é eleito como deputado e governa como se fosse o líder do Congresso", diz Testa. Mesmo impopular, aprovou o teto de gastos e a reforma trabalhista, com o maior índice de governismo da série. Depois dele, Jair Bolsonaro abre mão de formar uma coalizão imediata e vê seus índices de governismo na Câmara despencarem, concordam os especialistas, posteriormente entregando maior poder a deputados de centro.

"O governo Bolsonaro, na primeira metade, explicitamente tenta não formar uma coalizão. Ele até traz para dentro pessoas de outros partidos, mas não como representantes das legendas, e sim como escolha pessoal do presidente", lembra Freitas. Nesse período, a fatia dos projetos do Executivo transformados em lei caiu ao piso da série.

O mesmo ocorre com Lula. Enquanto seus primeiros mandatos acumulavam imensa adesão do Congresso às suas pautas, o cenário enfrentado pelo petista hoje é outro. Mesmo diante da tentativa de montar uma coalizão, agregando partidos à direita na Esplanada e distribuindo cargos políticos, a relação não se traduz em apoio parlamentar.

"Você tinha gente representando os partidos dentro dos ministérios, mas ao mesmo tempo não devolvendo em votos no plenário. E isso foi a gestão o tempo inteiro. O governo usou muito pouco a estratégia de punir efetivamente quem não entregava", avalia Freitas.