A transição para uma economia de baixo carbono e a corrida dos diversos países pela garantia do suprimento de minerais estratégicos e críticos colocaram em evidência a necessidade de o Brasil atualizar suas antigas e intrincadas leis e regulamentações sobre a…

A transição para uma economia de baixo carbono e a corrida dos diversos países pela garantia do suprimento de minerais estratégicos e críticos colocaram em evidência a necessidade de o Brasil atualizar suas antigas e intrincadas leis e regulamentações sobre a atividade mineradora. O que mais tem concentrado a atenção dos agentes do setor é a discussão em torno da Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (PNMCE), aprovada recentemente pela Câmara dos Deputados e agora em tramitação no Senado (PL 2.780/24).

Não se questiona a necessidade de modernização do regramento — afinal, hoje, o setor ainda segue o Código de Mineração, de 1967, e regras esparsas —, mas há um receio de que a política acabe gerando insegurança jurídica capaz de travar os investimentos, que na mineração são de longo prazo e com alto risco.

“E a mineração no Brasil tem a particularidade de depender sobretudo de investimentos estrangeiros. Por isso a política precisaria considerar formas de garantir a atratividade do nosso mercado. Esperamos que se encontre um meio termo”, afirma o diretor-presidente interino do Instituto Brasileiro de Mineração (Ibram), Pablo Cesário.

Resultado de um compilado de vários textos apresentados na Câmara ao longo dos últimos anos, o substitutivo do PL 2.780/24, que institui a PNMCE, foi aprovado em maio pelos deputados com vários trechos que, na visão de participantes do setor, podem ter impacto negativo. Um dos principais é a previsão na PNMCE de criação de um comitê, a ser formado prioritariamente por indicados do Executivo, com poder para homologar operações societárias entre empresas, brasileiras ou estrangeiras, que atuam na mineração.

A avaliação é de que essa redação pode acabar afastando o capital, à medida que se perde previsibilidade — os investidores estrangeiros passariam a correr o risco adicional de ter a porta de saída dos investimentos fechada por uma decisão do Executivo baseada em critérios nebulosos. Nessa perspectiva, o poder de homologação seria ruim para o mercado, pois, diferentemente do que acontece com outros grandes produtores globais de minérios (como Canadá e Austrália), o Brasil não tem recursos internos privados suficientes para financiar a cara e longa cadeia de produção mineral.

Em um olhar oposto, o estabelecimento do comitê daria ao governo maior gerência sobre as implicações políticas de operações como a recente aquisição da mina de terras raras de Serra Verde (GO) pela US Rare Earth, empresa com participação do governo americano. Ou seja, uma questão de negócio que poderia virar instrumento nas disputas geopolíticas. A Serra Verde é hoje a única mina de terras raras em operação no Brasil — há outras quatro em fase exploração, período anterior à extração propriamente dita, que envolve pesquisa dos minérios existentes na jazida. Além disso, como a mineração se tornou também uma questão de geopolítica, outros países implementaram medidas de controle referentes aos projetos de minerais críticos e estratégicos.

Outro aspecto preocupante da PNMCE para o setor é a ênfase que a política coloca na etapa de processamento do minério extraído. A leitura é de que o incentivo estaria indo para a ponta errada, já que o Brasil ainda carece de maior desenvolvimento nas fases iniciais — não há processamento, afinal, que não tenha antes passado por pesquisa mineral, abertura de minas e extração de minério, etapas que continuam demandando um volume alto de investimentos. “O grande questionamento é se seria razoável concentrar os incentivos no último elo da cadeia, em vez de dar maior atenção à pesquisa”, afirma Oswaldo Dalla Torre, sócio da área de mineração do escritório TozziniFreire.

“O projeto falha em não se preocupar com a produção, já que hoje o Brasil carece de mecanismos que garantam uma produção maior. A impressão é que se quer criar um mercado de refino na canetada”, diz Adriano Drummond, sócio do escritório Mattos Filho.

Apesar da aprovação pelos deputados, a PNMCE ainda pode estar longe de entrar em vigor. Em paralelo ao início da tramitação no Senado do substitutivo ao PL 2.780/2024, a casa apresentou um outro projeto — PL 4.443/2025, de autoria do senador Renan Calheiros (MDB-AL), com teor e estrutura similares —, que está na Comissão de Serviços de Infraestrutura para discussão dos senadores. Enquanto o PL originado da Câmara aguarda decisão do presidente do Senado, Davi Alcolumbre, (União Brasil-AP) para ir ao plenário (o que não tem prazo para acontecer), o projeto que está na comissão pode acabar passando na frente, já que precisa apenas de aprovação pelos membros do grupo para depois seguir para a apreciação da Câmara dos Deputados. Em tese, esse projeto do Senado seria mais palatável para a indústria de mineração, na medida em que não prevê a criação de um comitê com altos poderes. Em vez disso, o PL 4.443/2025 institui as Zonas de Processamento de Transformação Mineral (ZPTMs), áreas de adensamento da cadeia produtiva da mineração. Essas áreas teriam benefícios como o licenciamento ambiental especial para atividades ou empreendimentos estratégicos constantes na Lei nº 15.190/2025, a nova lei de licenciamento ambiental.

O imbróglio deixa claro para o mercado que a atualização da regulamentação da mineração do país caiu no limbo das disputas políticas de Brasília. “O fator político é um elemento de incerteza nesse cenário, podendo desviar a atenção dos investidores de longo prazo”, comenta Christiano Rehder, sócio da área de mineração do escritório Lefosse.

O projeto do Senado, entretanto, altera um dos pontos de preocupação do texto aprovado pela Câmara: abandona o conceito de “homologação” nas prerrogativas do comitê do Executivo que analisa as operações entre empresas de mineração, passando a adotar os termos de registro e acompanhamento. Essa alteração pode diminuir os receios dos investidores estrangeiros, ao eliminar a possibilidade de veto às transações carregada pela atribuição de homologar as operações.

Fato é que esse cenário de indefinições e vaivém de projetos para a PNMCE no Congresso Nacional alimenta a insegurança jurídica que tende a afastar os bolsos capazes de financiar parte da atividade de mineração no país. Ainda mais porque ele se soma à legislação ambiental.

Diferentemente de outros setores industriais, que podem eventualmente mudar o local de suas operações, na mineração existe o conceito de “rigidez locacional”: não é a empresa que decide onde vai operar; ela precisa estar onde a natureza depositou os minérios nas rochas. Não raramente os depósitos ficam em áreas que devem ser preservadas — ou por questões ambientais ou por envolverem comunidades tradicionais. É nesse ponto que as regras para a mineração se encontram com a legislação socioambiental. Os licenciamentos envolvem procedimentos complexos em uma série de órgãos diferentes.

Nesse aspecto ambiental, os esforços são no sentido de permitir ritos mais céleres para o licenciamento de projetos de mineração. A mineração, nesse sentido, se encaixaria na classificação de atividade ou empreendimento estratégico prevista pela nova lei de licenciamento ambiental (Lei nº 15.190/2025). O artigo 24 dessa lei estabelece que os órgãos competentes devem dar prioridade à análise dos pedidos de licença ambiental nesses casos. Há, no entanto, preocupação com a falta de recursos orçamentários e de pessoal para que a letra da lei se torne realidade.

Até mesmo a longeva discussão sobre a autorização (ou vedação) à compra de terras por estrangeiros precisa entrar no radar do setor de mineração, observa Ludmila Braga, sócia da prática de transações e investimentos imobiliários do escritório Tauil&Chequer. “Considerando a rigidez locacional da atividade mineradora, a questão das aquisições de terras por estrangeiros é ponto a ser acompanhado por essa indústria, embora a legislação não fale especificamente de mineração”, reforça, destacando que o debate vem das múltiplas interpretações da Lei nº 5.709/1971, motivadas principalmente por um posicionamento de 2010 da Advocacia Geral da União (AGO). Depois de muitas idas e vindas, o caso chegou ao Supremo Tribunal Federal (STF), que reiterou a validade dessa lei — vetando a aquisição ou utilização de imóveis rurais por empresas estrangeiras.

À parte dos PLs em tramitação no Legislativo, o setor de mineração também aguarda a edição de um decreto do Ministério de Minas e Energia disciplinando a exploração e a extração de minérios em cavidades naturais (cavernas). A especificação mais detalhada das permissões para as atividades nessas localidades é essencial, segundo o setor, para dar maior segurança jurídica às operações. A expectativa é que as definições do decreto reduzam as margens interpretativas de órgãos encarregados de conceder as autorizações, favorecendo a viabilidade e o andamento dos projetos.

A political chessboard

Driven by rising demand and geopolitics, Brazil is moving to modernize its mining regulations, most of which date back to 1967. The most closely watched effort is the National Policy on Critical and Strategic Minerals (PNMCE), already approved by the Chamber of Deputies and now under consideration in the Senate.

The main concern is whether the new policy could create legal uncertainty and discourage investment if enacted as approved by the lower house of Brazil (Bill 2,780/24). One of its most controversial provisions is the creation of a council, appointed by the Executive branch, with authority to approve corporate transactions. Critics argue it could deter foreign capital by raising the risk that international investors’ exit opportunities get blocked. On the other hand, the council would give the government greater sway over deals such as US Rare Earth’s acquisition of Serra Verde’s rare earth mine in Goiás—a company partly owned by the U.S. government.

Industry experts point to another concern: the PNMCE’s focus on processing, even though Brazil still needs to build out the earlier links in the mining value chain—exploration, mine development, and extraction. “The question is whether it makes sense to concentrate incentives on the last link in the chain,” says Oswaldo Dalla Torre, a partner in the mining practice at law firm TozziniFreire. “The bill falls short by leaving production out of the picture. It gives the impression of trying to legislate a refining market into existence,” says Adriano Drummond, a partner at law firm Mattos Filho.